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2006年11月7日     收藏 打印 推荐 朗读 评论 更多功能 
“以劝代罚” 是耶非耶
——北京工商和谐行政引发的话题
  罚款≠行政执法

  “以罚代管”导致不和谐

  “行政关系不和谐已成为一个突出问题。一些部门‘以罚代管’‘野蛮行政’,在处罚前并没有对行政相对人进行提示,服务意识差,管制意识强,导致矛盾激化。”全国政协委员李汉宇对此忧心忡忡。

  北京一家企业的法人代表向记者反映,有些执法人员不问青红皂白就罚款,被罚者稍有不从,便加重“罚码”,吓得企业四处找关系。

  北京市工商局法制处处长胡莉蓉认为,这恰恰反映了传统行政执法理念上的偏差。过去,执法单位和执法人员以罚款多少论英雄。

  不少专家提出,以罚款多少论英雄与一些地方的财政体制不无关系,也反映出一种“惰政”习气。长期以来,罚款几乎成了行政执法的代名词。

  北京市工商局局长张志宽说,工商行政执法长期偏重处罚,习惯使用刚性手段进行罚款处理,缺乏柔性的事先防范、教育和事后回访,致使违法行为难以杜绝。同时,由于处罚伸缩性大,对同一违法行为,不同地区执法部门和不同执法人员的处罚结果不同,无形中给一些执法人员创造了捞好处的“寻租”机会。

  为改变这一状况,2006年10月31日,北京市工商局宣布全面推行主体事项提示、轻微问题告诫、突出问题约见、管理责任建议、典型案例披露等5种柔性行政指导方式,对轻微违法行为不再“一罚了之”。

  以人为本还是挑战法律

  “以劝代罚”引发热议

  “行政指导将对传统行政执法理念带来巨大冲击。”张志宽认为。

  此举也引起社会高度关注。“这一管理方式体现了人性化管理,是对公民权利的保护,也体现出一种信任。”中共中央党校政法部博士井敏说。

  同样,北京道可特律师事务所律师王之昉也认为,这样最直接的好处是使执法行为更人性化,行政相对人更易接受。行政指导制度以指导和告诫为主,而不是简单的行政处罚,在不少国家已较为普遍。

  李汉宇说,这是良好的尝试,行政机关主动“放下架子”,为民服务,是建设服务型政府的必然趋势。

  然而,在多数人肯定的同时,也有人担心:不管是“轻微”还是“严重”违法,都同样违反了法律、法规,应“违法必究”。“以劝代罚”干扰了法律公平、公正的原则。

  对此问题,胡莉蓉解释,新推行的行政指导方式将重点解决三类问题:一是对可能出现的违法行为,提前提示告知;二是有违法行为,但法律无具体罚则;三是法律有明确罚则,先责令违法者限期改正,否则依法处罚。行政指导主要解决可能出现的违法行为、有违法行为但无具体罚则等问题。

  井敏说,“以劝代罚”有一个前提,即必须在法律允许的自由裁量权内。如果法律规定要处罚,那就必须依法办事。行政执法行为不能违法。

  昙花一现还是治本良药

  “以劝代罚”需长效机制

  “以劝代罚”的积极意义不难看出,但能否成为治本良药?

  “行政机关必须转变观念,实现由监管者向服务者的转变。否则,即使新举动可能产生一定效果,也很难发生根本变化。”井敏说。

  制度更具根本性。王之昉提出,必须建立相关制度保障。首先行政指导也需规范,目前一些部门除乱罚款之外,行政指导也出现不规范行为;其次要规范行政机关的自由裁量权。

  清华大学行政法学教授于安说,行政指导具体针对什么样情况应有更明确规定,要防止行政机关不履行维护公共利益的职责。比如,企业对消费者权益造成损害,是采取行政指导还是行政处罚,就要有明确界限,既要有利于促进行政相对人尽快纠正不正当甚至违法的行为,更要保护社会公众利益。

  处罚是手段还是目的

  执法呼唤“人性化”

  我国行政处罚法明确规定,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。但我国相当多的行政机关以处罚代替教育,而且多数情况下,罚款之后违法状态并未中止。

  “现在很多行政执法部门就等着有人违法,也希望有人违法,之后好收罚款。”北京市律师协会资深律师邱宝昌说,在一些地方,罚款不仅成了行政执法的手段,也成了目的。

  据北京一些汽车司机反映,北京有些道路交通警示标志不明显,而有的交警不是站在明处进行提示,而是藏在暗处等着给违章司机开罚单。有的司机与交警理论,而交警却称:“不多罚几次,你能记住吗?”

  邱宝昌认为,行政处罚是手段,不是目的。对故意违法行为实施法律强制手段是必要的,但对轻微违法的当事人来说,也许并非故意,应以说服教育为主,重在预防。如果动辄罚款,很容易让人产生逆反心理。

  不少专家认为,“人性化执法”对执法人员要求更高,不仅不会削弱法律的威严,反而会让人更容易接受。

  于安说,北京市工商局的做法能否在其他行业、领域推广不可一概而论;但在推进依法行政过程中,对大多数可罚可不罚、可追究可不追究的行为,还是应以行政指导手段为主。

  “无论是工商,还是交管,还是城管等其他有关方面,都需要转变观念。行政监管的出发点应是‘公民本位’,为公众服务,而不是为了部门利益,或‘管理方便’。”井敏提出。

  据新华社

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