“最多跑一次”:政府自我革命正当其时
2017年1月,车俊省长向浙江省第十二届人大五次会议作政府工作报告时提出,加快推进“最多跑一次”改革。这一新提法和新目标迅即引起省内外热议。过去四年,浙江省以“四张清单一张网”建设为突破口,开展简政放权改革,引领全国。如今,浙江省的政府自我改革开启了新篇章。
值得注意的是,“最多跑一次”的新目标和新要求提出后,一些企业家和社会组织负责人没有表现出应有的欣喜。他们说,不期待只跑一次,三次、五次能办妥事已是皆大欢喜。
这些疑虑表明,在过去的一系列改革中,市场主体、社会组织的获得感并不充分,即使是浙江的政府改革也还有较长的路要走。未来的改革,需要充分结合中央提出的“放、管、服”三字方针,做细、做足、做好、做对政府改革的四则运算,真正实现政府的自我革命。
发挥地方人大作用,深化清单制度改革,做细政府权力的“减法”。
浙江省凭借“四张清单一张网”领跑全国,以清单形式明确政府权力的边界,大大超越了过去从原则上界定政府与市场、社会关系的方式。然而,我们同时看到,部分地方政府将几条权力归并成一条,或是用模糊表述、兜底条款等方式,应付政府“瘦身”的任务;还有一些政府只对事权做减法,那些“含金量高”的权力则仍然把握在自己手中。因此,深化清单制度改革势在必行。
下一步的改革,可以参考生物学中“界门纲目科属种”的分类方式,统一清单制度中的关键词,明确政府权力的分层、分类标准。在此基础上,充分发挥地方人大的职能,根据法律、法规与规章制度,复查、核查辖区内政府的行政管理权力,尽可能减少政府对资源的直接配置,放松政府对社会事务的管控,建立健全分层次、分类别、立体式的清单体系;被赋予地方立法权的城市,还可以尝试以法律形式确定清单,提高清单的有效性和约束力,做足政府权力的“减法”。
建立追溯制度,完善信用体系,做足监管责任的“加法”。
政府改革需要下好简政放权先手棋,同时实现放管结合、使两者相辅相成。这就突出了监管责任做“加法”的新要求。在过去两年中,全省各地围绕商事登记制度、社会组织登记管理制度、“双随机、一公开”等改革,在放宽准入、加强事中事后监管等方面,做出了诸多尝试和努力。然而,由于监管改革相对滞后,部门间推诿、扯皮的现象仍较为普遍,许多地方出现了不同程度的事中事后“脱管”情况,例如一些市场主体大量注册空壳公司,随意申报资本规模,严重扰乱市场秩序。
因此,下一步的改革应严格按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,以地方立法或者规范性文件的形式,确定责任归属,建立追溯制度,同时,健全配套的问责机制,切实做到“谁监管、问责谁”。针对涉及多个部门的市场和社会行为,可以考虑设置监管责任目录,以百分比形式明确各部门的责任比例。此外,进一步完善信用体系,以“信用浙江”建设为载体,在国家企业信用信息公示系统的基础上,融入社会组织与公民个人的信用数据,尝试建立统一、公开的信息平台,还可考虑推行信用积分、信用分级、黑名单制度等,通过正向激励和反向惩罚相结合的方式,倒逼市场主体和社会组织实现行为自律。
融合“互联网+”,创新服务方式,做好客户体验的“乘法”。
浙江是全国较早开展“互联网+政务服务”实践的省份。2014年6月,联动全省各级地方政府与部门的一站式政务平台——浙江政务服务网正式上线。该平台融合行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放等四大功能,部分审批和服务实现了“零上门”。然而,时至今日,对于许多可以在线办理或在线咨询的事务,不少民众仍然习惯于“跑”部门。政务服务网的知晓率低、使用率低,表面上看是宣传力度不到位的问题,而真正的症结在于政府的互联网意识和服务意识不足。
因此,下一步的改革,各级政府应该主动出击,重塑互联网意识,以“互联网+”作为方法论,创新在线服务方式,鼓励和带动市场主体、社会组织与公民个人优先运用互联网思维,促进“互联网+政务服务”与“政务服务+互联网”的良性互动,逐步形成“政务服务先上网”的良好氛围,让那些沉睡的“零上门”服务有效地运转起来,实现客户体验的“乘数效应”。
突破部门主义,树立客户意识,做对市场、社会成本的“除法”。
当前,一些干部认为,简政放权能用的招数基本都用了,权力已经不能再减了,速度已经不能再快了,改革的红利释放得比较彻底了。事实上,这些言论多基于部门工作的视角,而恰恰是这种部门主义的逻辑,构成了当下改革的最大瓶颈。正如“木桶效应”所揭示的,许多常见的政务服务项目因其复杂性,常由多个事项组成,但最终决定服务感受的,往往不是大多数做得好的方面,而是令人最不满意的部分。就某一特定项目来说,即便是所有组成事项都能实现了快速、高效,一旦流通环节停滞了,“最多跑一次”的目标就可能落空。
因此,后续改革必须超越部门主义,进一步推进部门联动,以常见项目为单位,补齐短板,化零为整,实现“场域整合”向“功能整合”重大转变。具体来说,应该从源头上重新梳理政务服务,遵循“客户导向”的逻辑,以市场、社会与公民个人的需要出发,反推其所需的政务服务,整合服务类目,明确牵头部门。对于确需实际到场办理的项目,应将其中涉及现场办理的事项尽可能地集中、前置、归并,可以考虑建立常见项目一站式服务窗口、绿色通道等,变“民众跑”为“部门跑”、“数据跑”。同时,在重构政务服务类目以后,逐一进行流程模拟,保证“一次办结”,做对市场成本与社会成本的“除法”。
必须指出的是,效率并非政府追求的最高价值。约翰·罗尔斯在《正义论》的开篇指出:“正义是社会制度的首要价值。”在实际生活中,效率取向有时候构成与公共利益、公平正义的紧张关系。如何协调效率与公共性的紧张关系?管理学大师赫伯特·西蒙提供了深刻而常常被忽视的解决方案。
在西蒙看来,效率准则看重的是备选方案的比较优势,而不是简单的成本与收益之间的换算。追求效率,预先假定了“相关活动都是‘工具性’活动,它们是为产生以某种‘产出’形式出现的正价值而进行的活动”。毫无疑问,人民利益是我们一切追求效率活动的中心,实现公平正义是我们一切追求效率活动的最终取向。
相应的,推进“最多跑一次”改革,既要有壮士断腕之勇气,也不能忘却政府存在之初心,我们需要时刻将增进人民福祉、促进公平正义作为政府改革的出发点和归宿点,以高涨的热情和冷静的头脑,探索提升政府效率这一世界性难题的浙江经验。
(作者系教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院院长)
【编者按】近日,浙江出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》,要求到2017年底基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求。为此,本报邀请专家学者对相关话题进行讨论、建议。欢迎浙江本地专家学者向“浙里名家”专栏投书,探讨浙江乃至全国的重大热点话题。