唐王朝自从打败西突厥后，疆界扩大并相对固定，为了维持长治久安的局面，需要有经常性的军事设置，因而就形成了军区。因这类军区长官受职之时，朝廷赐以旌节，故称节度使，意为节制有度。

　　由于节度使位高权重，谁都要想保住自己的地位，以谋求长期任职，因此，结交和贿赂京官，随时了解中央政府动向，争取政治、军事、财政支持，成了他们的共同需要。从唐中叶开始这些驻扎边疆的节度使纷纷在京师设立办事机构，统称“上都知进奏院”，简称“进奏院”。

　　由于进奏院相当于节度使的驻京办，其经费只能由地方负担，而地方上由于唐代中后期财政实行以上供（上交中央政府）、送使（上交节度使衙门）、留州（留在州衙门使用）为主要内容的三分制，进奏院经费便自然而然地落到节度使衙门的预算之中。为了获取中央情报，节度使们会不惜血本，为进奏院提供足够的工作经费，但进奏院工作人员的个人待遇则由于内外平衡的关系，不可能大幅度地超越其他同职级的官员。为了增加个人收入，长期驻京的进奏院工作人员亦如现代某些驻京办工作人员那样开始动脑筋办企业赚钱。

　　也许是机缘巧合，宪宗时期（公元806年~820年），由于佛教鼎盛，铜多用于铸佛像，社会流通的铜钱日益减少，出现铜币升值、物价下跌的“钱重货轻”的通货紧缩现象。各州县地方政府迫于当地货币流通需要，纷纷禁止商人携带铜钱出境。此时的进奏院，审时度势，及时介入了异地汇兑铜钱的金融业务，通过收取手续费获得了工资外的经营收入。

　　这一业务称为“飞钱”。飞钱的存取办法是：商人到长安，把经商所得的钱币存放在进奏院，然后取出一种牒券。这种牒券分为两半，一半由寄钱的商人收存，一半由收取钱币的进奏院留存，商人得券便可以轻装上路，到了有关地点，合券核对无误后，即可如数取回自己的钱款。这一办法不但解决了通货紧缩的问题，还解决了笨重的金属货币不便于长途携运且不安全的难题。“飞钱”自产生之后，就因其安全与方便深受商人、旅客所喜爱，故又被唐人称为“便换”。

　　由于节度使建立的进奏院常常腐蚀京官，打听小道消息，发布不利于树立中央政府权威的新闻，所以宋太祖赵匡胤登基后，进奏院的官员改由中央委派，其主要职能也改为中央向地方传达政令。到宋仁宗时，随着纸币的出现，进奏院异地兑换铜钱的“飞钱”职能也失去了存在的价值。到元代，由于行省制度的推行，地方军、政、财权的分解，进奏院终于在历史中消失了。可见，进奏院一类的驻京办完全是权力集中的产物，只要将权力分解，就会失去其生存的土壤。